亚太娱乐 ag亚太官网

当前位置:亚太娱乐 ag亚太官网>>检务公开>>理论研究
检察机关提起刑事附带民事公益
时间:2019-01-22 17:26:00  作者:  新闻来源:

  张建春*   咸思杰**  吕玉琴*** 

  [摘 要]  试点期间,检察机关根据全国人大常委会授权,多角度、多领域、多手段的在刑事附带民事公益诉讼方面进行探索,积累了部分经验。但在当前法律没有明确规定,实践中争议种种,且民事公益诉讼本身困难重重的情况下,对今后刑事附带民事公益诉讼相关问题进行具体分析,通过重新进行程序设计,从而寻找出解决办法,可以为检察机关今后顺利开展刑事附带民事公益诉讼工作提供思路与现实参考。 

  [关键词]  刑事附带民事公益诉讼  程序设计  比较研究   

  在《刑事诉讼法》已经赋予检察机关提起刑事附带民事诉讼法定职权的情况下,如何将检察机关提起的刑事附带民事诉讼与民事公益诉讼有机结合起来,更加有效的保护国家和社会公共利益、简化诉讼程序、提高司法效率、节约司法成本,最大限度实现检察机关提起公益诉讼制度的设计目的,是当前公益诉讼工作全面展开后,摆在检察机关面前的新课题。 

  一、当前确立检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度的依据 

  刑事附带民事公益诉讼作为有别于传统公益性刑事附带民事诉讼的新的监督方式,是检察机关在公益诉讼整体框架下,将民事公益诉讼与刑事公诉的有机结合,该制度的确立有充足的法律依据与丰富的实践依据。 

  (一)理论依据。根据《刑事诉讼法》第99条第2款之规定,国家、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失的,亚太娱乐 ag亚太官网院在提起公诉时,可附带提起民事诉讼。理论界将检察机关提起的该类诉讼称为“公益性刑事附带民事诉讼”。因法律对该类诉讼的程序及实体问题规定不明确,导致司法实践中各方面对该项职能重视不足,甚至造成了理论与实践当中的混乱。修改后《民事诉讼法》第55条规定所指“损害社会公共利益的行为”,并未将违法犯罪行为排除在外。意味着,对因违法犯罪行为导致生态环境和资源保护、食品药品安全领域社会公共利益受到的损失,检察机关在提起刑事公诉的同时,可附带提起民事公益诉讼。高检院《关于深化公益诉讼试点工作有关问题的意见》(以下简称高检院《意见》)以及两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称两高《解释》)对此均作出了明确规定。规定内容虽较为原则,但为该项工作的进一步探索实践提供了理论支撑。 

  (二)实践依据。经过两年试点,检察机关提起民事公益诉讼制度得到了实践检验。试点期间,检察机关共办理公益诉讼案件9053件。在提起诉讼的1150件中,民事公益诉讼案件共94件,约占8.2%,其中:检察机关共督促其他适格主体提起诉讼35件,支持起诉28件,检察机关直接提起的刑事附带民事公益诉讼案件共25件,约占民事公益诉讼案件总数的27%。当前,从公益诉讼制度设计的立法目的来看,检察机关虽非民事公益诉讼的“主力军”,在一定条件下只承担“替补”责任。而绝大部分民间环保组织受高昂诉讼费用、时间成本和败诉风险的影响,无力提起民事公益诉讼。法定机关直接提起公益诉讼的情形,也困于目前实体法的有限规定,案件数量屈指可数。笔者认为,检察机关在提起刑事公诉的同时,一并提起附带民事公益诉讼,具有保护国家利益和社会公共利益、简化诉讼程序、提高司法效率、节约司法成本等制度优势,在当前形势下具有重要的现实意义。 

  、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度与传统公益性附带民事诉讼的比较研究 

  检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼与传统公益性附带民事诉讼,虽然都是由检察机关提起的,二者存在部分交叉,但在案件范围、诉讼条件、诉讼目的等方面存在差异。 

  (一)制度确立时间不同。《刑事诉讼法》在修改前后均规定,国家、集体财产因犯罪行为遭受损失的,亚太娱乐 ag亚太官网院在提起公诉时,可一并提起附带民事诉讼。而检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度,于2016年12月22日在高检院《意见》中被确定。从立法层面看,检察机关提起民事公益诉讼于2017年才被写入修改后《民事诉讼法》,其制度确立时间相对较晚。 

  (二)起诉案件范围不同。根据两高《解释》)规定,检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等领域的犯罪行为可提起刑事附带民事公益诉讼。该两高《解释》规定的案件范围比高检院《意见》规定要宽泛,但《刑事诉讼法》规定由检察机关提起的传统公益性附带民事诉讼则没有这方面限制,只要是因犯罪行为致使国家财产、集体财产遭受损失的刑事案件,均属于检察机关可提起附带民事诉讼案件范围。 

  (三)提起诉讼目的不同。检察机关依据《刑事诉讼法》提起传统公益性附带民事诉讼的目的是保护国家财产和集体财产不受损失。而根据两高《解释》规定,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的目的是保护社会公共利益不受侵害。二者并不完全一致。有观点认为,检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼与传统公益性附带民事诉讼具有复合性,以四川首例非法采矿刑事附带民事公益诉讼案为例:该案中,法院判决刑事被告人曾某承担刑罚责任,并赔偿国家矿产资源损失,同时要求其对非法采矿区域的矿山地质环境与土地进行修复。此案引发争议,持肯定态度的观点认为,国家矿产资源损失虽为国家利益,但破坏矿产资源本身造成对矿山地质环境与土地的破坏,属于损害社会公益的一个方面,其从广义上属于社会公共利益范畴。持否定态度的观点则认为,矿产资源损失与社会公益无关,检察机关不能对此提起公益诉讼。笔者对此持肯定态度,认为生态资源包括矿产、野生动植物、水等各类资源。对于国家资源,无论是否非法获利、是否破坏环境,只要有损害都应当承担生态受损的民事责任。 

  (四)诉讼请求事项不同。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼,在诉讼请求方面要受民事公益诉讼相关规定的制约。根据规定,检察机关提起民事公益诉讼时,可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。而检察机关依据《刑事诉讼法》规定提起的传统公益性附带民事诉讼,则主要针对具体物质损失提起的赔偿之诉,请求事项范围相对较窄。 

  三、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度的程序设计 

  受到繁重的刑事诉讼任务、有限的检察资源,以及法学理论界的认识差异、立法供给不足等因素影响,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼案件的监督范围、审查标准、办案流程、监督方式、判决执行等方面存在的问题,在试点期间没有得到彻底有效的解决。检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼,要同时兼顾刑事诉讼的一般性规定和民事公益诉讼的特殊性,在制度设计上要解决好程序衔接问题。 

  (一)程序启动 

  1.诉讼主体。根据《民事诉讼法》第55条之规定,民事公益诉讼的起诉主体可以是法律规定的机关和有关组织,也可以是检察机关。笔者认为,考虑到检察机关对刑事案件的审查起诉期限、证据认定、退回侦查等实际情况,以及附带民事公益诉讼案件线索的移送时机、证据调取、证明责任等多种因素,由检察机关作为诉讼主体,应优先赋予其直接提起附带民事公益诉讼的职权,无需公告督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼。除非检察机关向法院提起刑事附带民事公益诉讼之前,法律规定的机关和有关组织已经向法院提起了民事公益诉讼。 

  2.受案范围。从狭义上看,修改后《民事诉讼法》规定检察机关提起民事公益诉讼的案件范围,与法律规定的机关和有关组织提起的案件范围并不完全一致。有专家认为应严格将受案范围限定在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域,即“等内等”,不做任意扩大解释;有专家则认为可以理解为“等外等”,可就相关领域展开探索。笔者认为在当前形势下,检察机关直接提起刑事附带民事公益诉讼的受案范围应限定在“等内”。在条件成熟时,可通过立法适当放宽。 

  3.管辖规则。两高《解释》规定附带民事公益诉讼由提起刑事公诉的检察院向审理刑事案件的法院一并提出。鉴于涉嫌破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事犯罪案件多由基层检察院提起公诉,检察机关就该类案件提起附带民事公益诉讼的地域管辖应遵循最密切联系原则和审判独立原则,应以基层院管辖为原则,上级院管辖为例外。对于法院实行集中管辖的地方,可通过上级检察院指定管辖的方式解决提起诉讼检察院与审理法院不在同一行政区域的问题。 

  4.诉讼地位。关于检察机关提起民事公益诉讼的诉讼地位,虽经两年试点,学界仍然存在较大争议。有“公诉人”说,有“公益诉讼人”说,也有“原告”说。近期,又有意见认为,检察机关提起附带民事公益诉讼应由公诉部门沿用传统公益性附带民事诉讼的规定办理,民行部门只负责办理纯粹的行政或民事公益诉讼案件。笔者认为,现阶段既然法律赋予了检察机关提起民事公益诉讼的职权,也保留了检察机关提起传统公益性附带民事诉讼的职权,无论由检察机关哪个部门办理,都未偏离维护社会公益的立法目的。检察机关在附带民事公益诉讼中沿用两高《解释》“公益诉讼起诉人”身份,这既能体现民事部分出庭检察人员的身份和职责,又能体现和刑事案件公诉人的区别与联系。 

  (二)程序运行 

  1.诉前程序。根据前期试点经验,检察机关作为诉讼主体参与刑事附带民事公益诉讼的方式有直接的,也有间接的。例如:试点期间,安徽省五河县检察院提起的全国首例刑事附带民事公益诉讼案件,是以检察机关直接起诉涉嫌污染环境刑事被告人的方式进行的;而湖南省岳阳楼区检察院则以督促并支持林业部门提起刑事附带民事公益诉讼的方式,要求非法猎杀国家保护野生动物的的刑事被告人承担民事赔偿责任。使得法学界对诉前程序是否为检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的必经程序引发争议。笔者认为,检察机关作为适格主体,在提起刑事附带民事公益诉讼案件时,应明确取消诉前程序限制,这样做可以简化诉讼程序,提高司法效率、节约司法成本,也不违反维护社会公益的立法本意。 

  2.诉讼请求。按照《亚太娱乐 ag亚太官网院公益诉讼试点工作实施办法》规定,亚太娱乐 ag亚太官网院提起民事公益诉讼时,可提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。但根据《民事诉讼法》修改后高检院的相关会议精神来看,检察机关在针对食品药品安全领域提起民事公益诉讼时,不主张要求赔偿损失,也不主张单独要求赔礼道歉。笔者认为,鉴于刑事被告人被依法追究刑事责任,就其违法犯罪行为已受到刑罚处罚。检察机关在提起附带民事公益诉讼时,不宜再行提出惩罚性赔偿主张,应严格遵从民事公益诉讼关于诉讼请求的相关规定,针对不同领域斟酌确定诉讼请求,不宜做过度解读。  

  3.证明责任分配。刑事附带民事公益诉讼虽在本质上属于公益诉讼,但检察机关提起诉讼时,除依据民事公益诉讼相关规定,提供被告行为已经损害社会公共利益的初步证明材料之外,还应遵循民事诉讼的举证责任分配原则承担举证责任。对于刑事部分已经查明认定的事实,民事部分可不再重复举证质证。 

  4.调查取证权利关于检察机关办理公益诉讼案件时所进行的调查活动是否具有强制性问题,理论上存在较大争议。因检察机关在提起刑事案件时,对妨碍证据取得的相关行为赋予了强制性措施。民事公益诉讼同样是为了维护国家和社会公共利益,有意见认为应赋予检察机关强制调查权,也有意见认为民事公益诉讼从实体法律适用角度来讲,遵循的是私法规则,而私法强调主体地位的平等性,检察机关在民事公益诉讼中应遵循谦抑原则,不宜过多赋予其强制调查权。笔者同意第二种意见。 

  5.审查起诉程序。根据司法改革要求,检察机关办理公益诉讼案件时应由两名以上入额检察官组成办案小组予以办理,在提起诉讼前需层报省院批准同意,刑事案件审查起诉则无这方面要求。笔者认为,随着今后附带民事公益诉讼进入常态化,为慎重行使好该项权力,办案人员经程序和实体审查认为可以提起诉讼的,应提交本院检委会讨论决定是否层报省院。另外,附带民事公益诉讼案件的起诉不以犯罪嫌疑人确定有罪为前提,即法院确认嫌疑人是否有罪与附带民事赔偿责任的承担没有直接联系,即使法院认为犯罪嫌疑人的犯罪情节显著轻微,不构成犯罪,亦不排除其承担民事责任。 

  6.庭审程序。庭审顺序应体现“刑主民从”的原则,先审理刑事部分再审理附带民事部分,该类案件的审理一般应采用普通程序,不得采用简易程序和特别程序,也不能提出反诉。附带民事部分可由检察机关民行部门的检察人员出庭,也可以由办理刑事案件的同一办案组承担出庭任务。为突出审理侧重点,审判长可以由同一合议庭的不同成员担任。为防止刑事案件审判过分迟延,附带民事部分可在刑事案件审判后,由同一审判组织继续审理。 

  7.判决结果及执行监督。法院在对刑事部分作出裁判结果的同时,要单独对附带民事公益诉讼部分作出判决。法院认为刑事案件被告人的行为不构成犯罪的,对检察机关提起的附带民事公益诉讼,应依法作出判决。在判决生效后,被告不履行的,法院应移送执行。检察机关对法院的执行行为,依法享有监督权。 

  (三)程序救济 

  1.时效和时限。根据“刑主民从"的原则,检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件时,应以刑事为主。民事部分的诉讼时效和时限应与刑事诉讼保持一致。这意味着检察机关民行检察部门、侦查监督部门、公诉部门以及审判机关应当分工协作,密切配合并规范运作。民事部分因受层报审批程序影响,其起诉时间可适当晚于刑事部分,但不能过分迟延而影响刑事案件审理。 

  2.权利处分规则。有学者认为,检察机关在民事公益诉讼中应遵循民事诉讼的基本规则,允许调解、和解;另有学者认为,检察机关提起民事公益诉讼维护的是社会公共利益,在诉讼请求提出后,原则上不得随意放弃、变更以及和解。笔者原则上同意第二种意见,但仅就民事赔偿部分来讲,为了确保案件办理社会效果的最大化,检察机关在诉讼请求全部实现的情况下可以撤回起诉,在必要情况下也可以就民事赔偿部分与被告人达成和解,但和解协议内容不得损害社会公共利益,并需要由法院以判决文书的形式予以确认。 

  3.司法救济。若检察机关发现法院审理案件过程中存在一般性违法问题,可向法院发出检察建议予以纠正。若不服法院附带民事公益诉讼判决,根据两高《解释》规定可以提出上诉,并由提起公益诉讼的检察院派员出席二审法庭,上级检察院可派员参加。而根据高检院《试点方案》规定,检察机关应当通过抗诉方式启动二审程序,法院在判决书中亦有此类表述。笔者认为,上诉程序是针对案件原告设置的,既然已经明确检察机关在公益诉讼案件中的身份是公益诉讼起诉人,代表了国家公权力,就应该沿用抗诉方式启动二审程序。检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼二审案件时,应考虑刑事案件抗诉程序的相关规定,由二审法院的同级检察院派员出席法庭。 

  四、刑事附带民事公益诉讼制度的立法建议 

  (一)从立法角度赋予基层检察院附带民事公益诉讼主体资格。要及时总结前期试点经验,并借鉴国外成熟立法经验,在条件成熟时,从法律上赋予检察机关更宽松的提起刑事附带民事公益诉讼环境,适当扩大受案范围,赋予检察机关在办理公益诉讼案件中的强制调查权,并将管辖权直接下放,对价值鉴定、案款执行等方面的问题通过司法制度改革进一步予以完善。 

  (二)通过司法解释等途径,逐步建立以“修复性司法”为主的附带民事公益诉讼新模式。在办理破坏生态环境和资源保护类附带民事公益诉讼案件时,建议根据侵害对象的不同,采取不同的诉讼标的计算模式。对破坏林地、草地、农用地、水体、大气等资源类刑事案件,建议先由相关行政主管部门制定系统性生态修复方案,修复治理方案可以包含受侵害现状、修复措施、治理费用等内容。检察机关依据该修复治理方案确定的修复费用明确诉讼基数,在要求侵害人承担恢复生态所需的实际花费以外,还可根据生态环境遭受破坏的程度要求其承担自生态环境受损至恢复原状期间的功能受损费用。而对于破坏野生动、植物资源类刑事附带民事公益诉讼案件,可依据相关的资源保护管理费收费办法,以野生动、植物资源保护管理费来确立诉讼基数,适当的将野生动物救助、放归费用及植物资源的补植复绿费用纳入诉讼请求。这也符合民事公益诉讼的立法用意及公益保护的目的。 

  (三)以会签文件等形式,将刑事附带民事公益诉讼作为当前公益诉讼的重要补充常态化展开。司法实践中,对于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼经过长期探索,已积累了宝贵的经验。检察机关作为刑事犯罪公诉机关,其指控刑事犯罪诉讼过程本身就是对当事人侵害社会公益行为的认定过程,具有行政部门不具备的身份优势,且作为专业的司法机关,检察机关直接提起附带民事公益诉讼,也有降低诉讼成本、减少诉累、易于监督执行的特有优势,但理论界对此的争论并未停止。在当前缺乏法律规定的情况下,为进一步加强探索,检、法部门可以通过会签文件的形式,就检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度达成共识,在案件受理、证据审查及法律适用方面达成常态化的工作机制。  

    

  

 

  

 

   

   

   

信息动态
·酒泉市检察院党组书记、检察长...
·省院案件质量评查组在酒泉市院...
·酒泉市院对基层院领导班子成员...
·酒泉市检察院召开全市检察长座谈会
·亚太娱乐 ag亚太官网检察长俞新民...
检察风采
·亚太娱乐 ag亚太官网开展“不忘初...
·【致青春】传承五四精神 放飞青...
·亚太娱乐 ag亚太官网开展“五四精...
·播种希望 为戈壁增添新绿
·亚太娱乐 ag亚太官网未成年人检察...
案件聚焦
·肃北县检察院办理首例危险驾驶...
·做好公益诉讼 打造酒泉特色
·肃州区院一涉恶“暴力讨债”案...
·肃州区亚太娱乐 ag亚太官网院成功抗诉一起...
·肃州区检察院派驻乡镇检察室成...
地址:甘肃酒泉市 肃州区富康路2号 邮编:735000 电话:0937-2679980
版权所有:甘肃省亚太娱乐 ag亚太官网 技术支持:正义网 京ICP备10217144-1号
http://www.vxiaotou.com